笔者就当前民事行政检察工作面临的主要问题及应对措施谈几点粗略的看法。
一、民事行政检察工作存在的主要问题
一是监督缺位。最高人民法院作出的限制监督的若干司法解释,将审判程序中的调解、诉讼保全、先予执行裁定、执行中的裁定、公示催告程序等排除在监督范围之外。导致长期以来检察机关对民事审判活动和行政诉讼的监督存在严重缺位。监督范围狭小,监督渠道不畅。对人民法院客观存在的违法调解、违法执行、违法破产等一系列问题无法实施监督,成为监督的盲点。
二是监督错位。实践中,一是“重刑轻民”的传统观念没有得到根本改变,在检察机关内部,没有也不可能把民行检察业务摆到比较重要的位置,法律监督的重心错位;二是现行法律对民行检察监督程序的设置存在严重缺陷,导致监督具有不对等性。“上抗下”的设置实际上剥夺了基层检察院的直接监督权。这一程序缺陷必然导致民事行政检察办案的“倒三角”状况,办案程序复杂,诉讼周期过长,案件转了一圈又回到原审法院再审,监督机制错位;三是在外部执法环境方面,检察机关要受制于人民法院是否配合,抗诉范围,调阅、借阅案卷,抗诉案件再审的审级、审限以及对确有错误的裁判是否改判等,均取决于法院的态度,监督与被监督的关系严重错位。
三是监督不到位。现行法律授权民事行政检察监督的范围宽泛,凡不服人民法院已经生效的民事行政判决、裁定,均可向检察机关申诉;凡生效裁判符合《民事诉讼法》第179条、187条和《行政诉讼法》第64条规定条件之一的,均属抗诉范围。而这种“事后监督”形式受时空上的限制,及其监督方式的单一性,使检察机关无法对“民事审判活动”和行政诉讼活动全面实施监督,必然导致监督不到位。在行政诉讼过程中,明确规定不能调解,但有的案件法院受理后,走诉讼外调解,并且有的调解结果明显违反法律规定,但此类案件检察机关没有法律依据受理,不可能进行监督。
四是监督不力。按照现行法律规定,检察机关对民事行政案件的抗诉,只是启动再审程序而已,检察官出席再审法庭只能宣读抗诉书,审判机关“限制申诉”、“限制再审”、“依法纠错”、“维护既判力”等新的执法理念的确立,实际上对下级法院的“有错不纠”起到了庇护作用。因此出现了“检察机关的抗诉理由成立,但本院认为‘如何如何’,原判并无明显不当,驳回抗诉,维持原判”的再审判词。形成“你抗你的,我判我的”,导致民行检察监督的效力没有保障。
二、完善民事行政检察制度的思考
建议通过全国人大常委会及“两高”联合作出司法解释,完善现行诉讼法对民事行政检察监督基本程序的规定,弥补现有立法不足。
一方面将现有抗诉程序向前延伸,进一步明确化、具体化,使之更具可操作性。一是完善再审申诉制度,设置申诉的法定具体条件,对符合法定条件的再审之诉,人民法院不得随意驳回,应当依法进入再审程序;二是对当事人的申诉作适当限制,不服生效裁判提出申诉以两次为限,当事人在裁判生效后两年内无正当理由既未向人民法院申请再审、也未向人民检察院申请抗诉的,检、法两院均应不再受理其申诉。关于检、法两院依职权启动再审的限制问题,建议“两高”对当事人未提出申诉,而由法院院长或检察院自行发现而主动依职权启动再审的,应以生效裁判损害国家利益、社会公共利益为限。关于抗诉标准和再审改判标准一致性的问题,建议两高出台统一的、具体的抗诉和再审改判标准,以提高抗诉的准确性,避免再审改判的随意性。关于抗诉案件审级问题,建议实行同级抗同级审,以保证案件再审的公正与效率,维护司法权威。
另一方面适度扩大检察监督范围、增加检察监督方式。将人民法院的整体诉讼过程的各个环节均纳入监督范围,并采用不同的方式(如抗诉、检察建议等)予以监督。同时,要明确检察监督相应的手段和措施,如证据保全等相应的民事强制措施适用权,确保监督措施落实到位。